規則×都市—淺談都市計畫（二）
2026/4/12 秀境主持設計師 吳相瑾 執筆
近來一宗有關都市計畫的疑似弊案，成了新聞媒體與輿論關注一年多的談資。一向默然運行、少有人細看的例行公務，因政治新星的加持，難得躍升為眾所矚目的焦點。這樣的熱鬧未必全屬壞事，至少它讓更多人有機會看見：城市的面貌從來不只長在地表，也深藏在制度與規則之中。
在臺灣這樣的法治社會裡，一塊土地除了肉眼可見的土質、地貌、範圍與周遭環境，背後其實還有另一股無形的力量，在推動它、限制它，也定義它可以成為什麼樣子。
土地背後的規則
若循法規脈絡往上追索，從《憲法》到《都市計畫法》，再到地方自治條例與個案細部計畫，其實有著一條清楚而層層相扣的規範鏈。《憲法》第143條第4項指出，國家對土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營面積；第118條則明定，直轄市之自治，以法律定之。也就是說，土地固然受法律保障，卻從來不是毫無邊界的自由客體，國家仍得基於制度與公共利益加以規範。
在此基礎上，立法院制定《都市計畫法》，直轄市再依《地方制度法》與相關授權，訂定地方自治法規。以臺北市為例，《臺北市都市計畫施行自治條例》係依《都市計畫法》第85條制定，並再授權訂定《臺北市土地使用分區管制自治條例》，用以細分各種土地使用分區的性質、用途與強度。以第三種商業區而言，其建蔽率上限為70%，容積率上限為560%。至於《修訂臺北市松山區西松段三小段156地號第三種商業區（特）土地使用分區管制規定細部計畫案》，則是依《都市計畫法》第23條，經擬定、審議、公開展覽等程序後發布實施。
說到底，一塊土地能怎麼用、能蓋多高、能容納多少樓地板面積，從來不只是市場期待或資本算盤說了算，而是法律授權、行政程序與地方制度共同編織出來的結果。
京華城的登場與謝幕
京華城，正是一個讓這套隱形規則突然浮上檯面的案例。
這座曾以球形建築打響名號的購物中心，當年一度是消費者與設計愛好者朝聖的商業地標。它鮮明、張揚，也確實代表過某個年代對繁華與現代感的想像。然而自2001年底開幕後，短短數年便遭遇人潮驟減、名櫃退位的困境，最終因位置欠佳、經營不善與長年虧損，在2019年11月30日熄燈，結束18年營業。它的興衰，既是商業故事，也是土地制度故事。
若回顧其土地變遷，原本在都市產業轉型背景下，1982年的計畫曾擬將唐榮鐵工廠原址的工業區改為住宅區。到了1991年，威京投資開發公司又另以土地利用計畫陳情，擬將其變更為多目標、多元化使用分區，以提高使用強度與商業用途。其後終以回饋30%公園用地等公益補償作為交換條件，取得剩餘70%土地計商三560%容積率，但用途仍受限於特定6種作收。
然而，制度的安排往往也伴隨現實的阻滯。後續約2.66公頃範圍內，西北隅7.4%的23筆土地始終未能如期整合；但威京公司卻已先行交付30%公園用地、地上建物與回饋金等公益補償。等到京華城既已落成營業，整體開發的急迫性不再，未整合地主便聯署陳情，希望以分區開發方式解套土地利用的困境。最後雖於2014年取得分區開發的解方，但當時容積率一度被誤解為392%（560%×70%），用途又仍限於原有6種，對地主與開發方的再利用空間都形成不小限制。
其後經監察院糾正及相關審議程序，北市府確認該範圍土地容積率恢復為560%，但用途仍以原先6種為限。也在京華城營運長年虧損後，於2019年9月第4次開標，由同集團中石化子公司鼎越開發以新臺幣372億1萬元得標，預計拆除地上物後改闢商辦園區。
重新開發的獎勵
而真正讓爭議再度升高的，則是2021年11月1日公告核定的細部計畫。除既有已准的容積移轉30%外，又再詳訂上限20%的容積獎勵；其內容甚至包含部分原已屬設計義務的項目，以及若干從優設計的額外優待。在都市計畫委員已有質疑聲浪之下仍予決行，也因此成為外界熱議的焦點。
若再對照《都市更新條例》第5條、第6條，都市更新制度的本意，在於主管機關應就都市發展、居民意願、社會經濟關係、人文特色與整體景觀進行調查評估，視實際情況劃定更新地區，並訂定或變更都市更新計畫。它原本是為了優先處理真正具有更新必要性的地區，而不是讓一般新建案也能輕易借用更新語言，進入獎勵邏輯。就本案而言，基地並未坐落於現行都市更新地區內；而臺北市對綠建築標章，也未獨立給予一般新建案容積獎勵，相關容積獎勵通常仍限於都更與危老案件，以鼓勵汰舊換新。
開發規範的量尺
綜觀本案與其法規脈絡，眼前所見恐怕仍只是其中一角。城市裡的建築從來不是單憑設計圖紙拔地而起，它同時也是法規、程序、權利、利益與話語交錯拉扯後的產物。建築開發的為與不為，在隱形規則中固然總有變通空間，但真正可貴的，始終不是誰更懂得繞路，而是制度能否以同一套標準對待所有人。
即便本案基地西北隅地主曾因整體開發綁束而陷入長達23年的困局，即便威京公司曾以回饋土地與現金為開發代價，後續各方的陳情與處置，仍得回歸合法解方與正當程序的檢驗。畢竟，一座城市真正需要被守住的，不只是地上的天際線，也是制度下那套不該因人設事的規則。儘管這次事件造成社會輿論的分歧，但也何嘗不是法律之前人人平等的一種共同實踐。